关于一起洪泽区违反“门前五包”案例剖析！

洪泽区城管局

淮安市洪泽区城市管理行政执法局

（2018年12月12日）

【案情背景】

       为积极深入推进全国文明城市创建工作，提升城市精细化管理水平，充分调动广大市民参与城市管理的主动性和积极性,引领市民增强城市主人翁意识，打造整洁、有序、文明、宜居的城市环境。根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》，淮安市城市管理局倡导在全市范围内推行“门前五包”责任区工作制度。“门前五包”的实施内容为包卫生、包秩序、包绿化、包设施、包文明。具体包括有：责任区内卫生清洁，无垃圾杂物，无污水油渍，无烟头痰迹；无乱停乱放，无乱拉乱挂，无乱搭乱建，无乱贴乱画，无占道经营；责任区内绿化美观，无攀折树木，无践踏、占用、破坏绿地现象，无在绿化带内倾倒污水垃圾行为；责任区内设施完好，店招店牌规范美观，制止、举报损坏公共设施行为；在责任区内合法经营，证照齐全，诚信守法，热情友善，有义务劝阻不文明行为。由于“门前五包”责任制度的推行时间不长，并且所适用的法律法规较为分散，这些都为持续推行“门前五包”责任制落实方面形成了一定的工作阻力，成为城市日常管理工作的难点。自今年七月以来，洪泽区城市管理局积极推进“门前五包”责任工作，已取得一定成效。近期，区城市管理行政执法局还专门处理了一起不履行市容环卫责任、“门前五包”责任履行不力的案件。

【案情简介】

       2018年11月12日上午9时，我区城市管理行政执法大队执法人员在洪泽区东三街日常巡查时，发现某个体户在装修过程中，造成施工现场即装修门店前环境秩序差、卫生不达标，存在乱堆乱放施工物料（施工工具、施工材料）的现象。我单位执法人员立即根据“门前五包”责任标准和市容法规中关于“不履行市容环卫责任”的相关规定，对该个体户下达整改通知，要求其在规定时间内整改到位，但该户逾期没有整改到位，按照有关规定，本局城管执法大队依法立案查处。

【调查与处理】

       2018年11月12日上午9时，发现案情，并通知整改后，于2018年11月19日，我单位执法人员前去查看该个体户整改效果时，发现当事人门前依旧存在乱堆乱放、环境卫生不达标的现象，没有达到“门前五包”相关细化标准，其行为已满足违反市容管理条例所规定的“不履行市容环卫责任”的相关要件。据此，我单位于2018年11月20日依法对其立案、对案情进行调查了解、现场证据确认。2018年11月27日，我单位以直接送达的方式向当事人送达了《行政处罚告知书》并告知其权利救济的法定途径。当事人在收到《行政处罚告知书》后，并未在法定期限内进行陈述、申辩及申请听证。故，我单位于2018年12月3日向当事人送达了《行政处罚决定书》，当事人于2018年12月10日履行处罚决定缴纳罚款叁佰元人民币，并承诺不再违反市容相关规定，严格落实好“门前五包”责任制度，积极参与到文明城创建中来。

【法律分析和焦点】

       法律分析：本案当事人在“门前五包”责任范围内，乱堆乱放施工材料等杂物，影响沿街环境卫生秩序，该行为违反了《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十条第一款之规定：“市容环卫责任人应当按照国家以及省城市容貌标准和城市环境卫生质量标准履行市容环卫责任。”根据《江苏省城市容貌标准》2.3.2之规定：“施工现场内的机具设备和物料等应堆放整齐。作业产生的渣土应当及时清理，毁坏的城市道路应当及时修复，工程完工后及时清理现场，做到工完场清。”根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第四十九条之规定：“市容环卫责任人违反本条例第十条第一款规定，不履行市容环卫责任的，由市容环卫管理部门责令限期改正；逾期未改正的，处以一百元以上一千元以下罚款。”参照《淮安市洪泽区城市管理行政执法局行政处罚自由裁量权标准》并且结合本案当事人的客观违法事实和主观态度，本案裁量处罚当事人人民币叁佰元整。

       焦点:1、“门前五包”属于一个综合性概念，其中囊括的“包卫生、包秩序、包绿化、包设施、包文明”五项内容所适用的管理依据、处罚依据分散在各个管理条例中，这给我们城市管理执法实践中具体法律条款的准确适用增加了难度，如在引用具体处罚条例和还是引用已不履行市容环卫责任笼统范畴为由之间也存在一定困惑。
       2、在本案中，本机关以落实“门前五包”责任人为本案处罚的主体对象，但关于“门前五包”责任制度中责任主体的认定问题存在探讨空间，如本案中，当事人声称“门前系施工方所为，门前乱堆乱放不系他所为，且已多次要求施工方注意”，所以本机关认为积极推进落实“门前五包”责任制和《物权法》以及商业行为租赁合同法律规定所属权利和义务之间还存在商讨衔接的空间。
       3、“门前五包”责任制度中创新性地加入了“包文明”这一新概念，如要求在责任区内合法经营，文明经营，规范经营等，在实践过程中相关的管理要求，已经超出了城市管理部门目前的管理权限和范畴，所以在一定程度上倒逼在城市管理方面需加快推进行政机关综合执法体制改革的进程,同时在建立健全“门前五包”失信系统制度上，还有一定的完善空间。

【典型意义】

       （一）全面督促落实“门前五包”，善于向群众“借力”。在推行“门前五包”工作中不难发现，不少群众对于该项责任制度内容、意义知之甚少；以至于群众对城市管理具体的执法工作不予理解、难以积极配合。长此以往，必然会导致部分违法者对城管部门的管理工作有恃无恐，城市管理工作也将难以持续推进。通过本次对违反“门前五包”责任制案件的查处，努力渴求形成震慑，让责任人和责任单位有“门前五包”意识，逐渐形成以主管部门监管为主，社会力量共同参与推进城市工作的新常态。
       （二）强化业务水平，提升管理能力。通过对本案的查处，在一定程度上帮助我单位理清了在处理违反“门前五包”责任制度方面的管理思路；同时也通过实践提高了我单位的执法水平，也为接下来我区持续稳步推进“门前五包”责任制提供了可以借鉴的措施、经验、智慧。
       （三）建立配套设施，实现长效管理。在实践中，我们发现仅仅通过检查、处罚的方式，难以将“门前五包”责任工作推向纵深，这就要求必须佐以相应的配套措施。在接下来的工作中可以对“门前五包”责任制工作进展情况加强督查指导，及时掌握责任制落实的动态情况，同时完善诚信机制，将不履行市容环卫责任、违反门前五包细则的当事人的违法情况录入诚信系统进行统计，形成合力和联动，以此来落实“门前五包”长效管理。